Министерството на финансите предлага промени в Закона за публични финанси (ЗПФ) относно управлението на общинските бюджети. На пръв поглед промените изглеждат добре обмислени и насочени към оздравяване на общинските финанси. Те обаче омаловажават ролята и значението на общинското самоуправление, а дават предимство на централизираните решения на министъра на финансите.

От мотивите към проекта става ясно, че МФ, обезпокоено от нарастващите дефицити в много общини, предлага нови процедури за отстраняване на проблемите. Въвеждат се показатели за измерване и определяне на финансовите затруднения; ред и процедури за намаляване на дефицитите; нови подходи за искане на допълнителни средства; уреждат се намесата и правата на министъра на финансите; регламентират се глобите за лицата, които не са действали адекватно.

От години съществуват проблеми при управлението на публичните средства във всички подсектори на държавното управление - термин от европейската директива 85/2011г., наложила приемането на Закона за публични финанси. И до днес се проявяват познатите слабости в дейността на всички бюджетни органи, не само на общините.



Примерите за нарушения на държавните разпоредители с бюджетни пари са ежедневие,



което никой не възнамерява да наказва с глоби или други санкции, както се предлага за общинските дейности. Да не говорим за ежегодно нарастващите дефицити на държавния бюджет през 2010 - 2016 г. В този смисъл опитът да се регламентира отделна процедура за финансово оздравяване само за общинските средства изглежда необяснимо и странно - особено като се има пред вид конституционно гарантираната общинска независимост.

Сега МФ е насочило усилия само към едно от звената на КФП. Пренебрегната е възможността за предварителен комплексен анализ на слабостите по управлението на всички публични пари, които биха могли да се отстранят или поне намалят чрез промени в закона. Харченето на средства над определените по закон е обичайна практика за министерства и агенции, която, вместо да се ограничава, се толерира чрез непрекъснатото раздаване на допълнителни пари с решения на Министерския съвет. Според действащия закон бюджетните органи на различните институции са длъжни да спазват общите разходи, но могат да променят утвърдените разходни бюджетни пера. В много страни подобна практика е недопустима.Този подход трябва да се промени. Не е достатъчно, а и не е продуктивно предвиденото в новия проект въвеждане на лимити за средствата за работна заплата. Целесъобразно е да се предвиди участие на вътрешните одитори, които да се произнасят по такива въпроси.

Разпоредбите, които позволяват на МС да променя бюджети на държавни органи през годината, трябва да се преразгледат и да се заместят с подход, който да ограничи субективната преценка, прикриваща много често неефктивни разходи и изтичане на пари. И сега МФ има прекалено големи правомощия, което обезсмисля ежегодно утвърждавания от депутатите Закон за държавния бюджет. А с предлагания нов раздел за финансово оздравяване на общини този подход се разширява.

Законът за публичните финанси третира централния бюджет не като част от държавния, а като някакъв фонд, в който се събират приходи и се разпределят разходи единствено по команда на МС и МФ. Поради тази особеност продължава практиката да не се пояснява в Закона за държавния бюджет кои са адресати на различните видове субсидии и трансфери, които по размер далеч надвишават видовете разходи, определени в чл.1 на Закона за държавния бюджет. Това, съчетано с неясната законова регламентация на фискалния резерв и отсъствието на подробна разшифровка за капиталовите разходи и трансферите, определя законовата рамка, която позволява на МС да се разпорежда с общите пари по начин, който не е възможен в утвърдените демокрации (при тях министрите само изпълняват утвърдения от народните представители бюджет). Тази наша практика



намалява и ефективността на многобройните органи за контрол над бюджетните пари



Правомощията на контролните органи са посочени в няколко закона - за държавната финансова инспекция, за вътрешния финансов одит в публичния сектор, за финансово управление и контрол в публичния сектор. Всички контролни органи в някаква форма са административно и методически свързани с министъра на финансите. Исканията за още контролни правомощия, които са включени в новия законопроект, трябваше да бъдат подкрепени с анализ, който да обясни защо контролната система не успява да ограничи нарушенията, заради които се предлага нов вид контрол спрямо общинските бюджети.

Необходим е преглед на всички звена на КФП в процеса на съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на бюджетните средства. Едва тогава може да се предложат подходящите промени в Закона за публичните финанси.

Необходимо е също промените в ЗПФ да се съгласуват с други закони, засягащи автономни бюджетни звена като държавните висши училища, БНР и БНТ. В определена степен същия проблем го има и при Комисията за финансов надзор, Сметната палата, Комисията за публичен надзор над регистрираните одитори и др. Директори на държавни театри често се оплакват в медиите, че сегашната система ги лишава от пари, независимо колко са пълни залите. Това се получава, защото законовите предписания са такива - използването на Единната бюджетна сметка и системата за разплащания СЕБРА намалява до минимум ролята на важни принципи като автономност и независимост.

Един анализ на комплексното действие на ЗПФ ще позволи



да се проучат и реалните процеси в общините,



с които са свързани дефицитите през последните две години. За някои от тях Сдружението на общините говори от много време. Общините понасят всички негативи, когато има нарушения в изпълнението на европейските програми, въпреки че може дори и по съдебен път да се докаже, че други органи са причинили злините, довели до санкции, глоби или неизплащане на цялата сума. Общините много често са потърпевши от законовата възможност МФ да решава едностранно какви суми и от кого могат да се получат извън определените трансфери по закон.

В подкрепа на идеята за комплексни промени на ЗПФ е и фактът, че общинските бюджети имат ограничено влияние върху крайните числа по консолидираната бюджетна програма и общите отчетени разходи. В законите за държавен бюджет за 2014, 2015 и 2016 г. трансферите за общинските бюджети са под 10% от всички разходи. За 2014 г. се отчита дефицит на касова основа 3048 млн. лв., като дефицитът на държавния бюджет е 2562 млн.лв., на европейските средства 659 млн.лв., а общините са отчели общо 93 млн.лв. излишък.

Данните на МФ към 30.11.2015г. също не потвърждават твърденията, че към края на годината сумата на дефицита за общинските бюджети ще бъде в размери, които оправдават бързото и недобре аргументирано изменение на управлението на общинските бюджети. Според прогнозите за очакван дефицит "на начислена основа" в края на 2015 г. общините ще отчетат значителната сума от 533 млн. лв.Това обаче не означава че те са извършили нарушения, които да налагат бързи законови мерки. Тази сума вероятно идва от ударното изпълнение на европейски програми, по които вероятно са издадени многобройни фактури за разходи, които не са изплатени до края на 2015 г. В тези случаи винаги се отчитат по-малко разходи "на касова основа" и повече "на начислена основа". Затова пък през 2016 г. разходите на касова основа ще са повече, а на начислена - по-малко. Тази особеност не може да бъде причина да се притискат разходите на общините за 2016 г., за да се постигне на касова основа добър показател за 2016 г. Нормалният подход е тя да се взема предвид при определяне на трансфера от държавния към общинските бюджети.