|
Симптомите за бъдещия провал на реформата са очертани ясно в държавния бюджет за 2003 г. Проектът предизвика не само обичайните гневни реакции на опозицията, но и недоволството на коалиционния партньор ДПС и дори на членове на кабинета. Въпреки политическите ангажименти и договорености със сдружението на кметовете с този бюджет
управляващите блокират общинската реформа
и на практика я правят невъзможна.
По принцип целта на финансовата децентрализация е да се сложи край на постоянното безпаричие на общините и да се изгради по-ефективна и по-силна местна власт.
Досега практиката на финансиране на общините бе, меко казано, порочна. В касите им влизаха пари по две направления - местни приходи от данъци, такси, собственост и др. и държавни трансфери, които включват споделени данъци и субсидии от държавния бюджет. Споделените данъци бяха половината от приходите по данък общ доход, 10% данък върху корпоративните печалби и данък печалба от общинските фирми. Размерът на субсидиите пък ежегодно се определяше със закона за бюджета. С тези средства общините трябваше да покрият делегираните им държавни дейности в образованието, здравеопазването, социалното подпомагане и културата плюс чисто общинските дейности като чистота, градски транспорт и др.
Проблемът бе, че приходите никога не стигаха за вменените по закон отговорности. Общините нямаха възможност за допълнителни доходи, защото правата им бяха ограничени, а основната част от приходите им бе регламентирана със закони.
Парите не стигаха по няколко причини
От държавния бюджет се заделяха прекалено малко субсидии, без реално да се отчитат неизбежните харчове на общините. Тези пари се разпределяха по неясни критерии между политически оцветените кметства. За да се покрие заложеният дефицит, през годината държавата отпускаше още пари от бюджета, които отново се разпределяха по непрозрачен начин и - което е по-лошото - пак не стигаха да се запушат всички дупки. Така в края на всяка година общините се оказваха с огромни неразплатени разходи, които се пренасяха като дългово бреме в следващата година и формираха скрити дефицити в новите бюджети.
За нагледен пример може да послужи и тази година. Още в самото й начало в общинските каси бе заложен дефицит от над 220 млн. лв. От тях 140 млн. бяха наследените от 2001 г. задължения, а 82 млн. бяха заложени като структурен недостиг за финансиране на дейности, които са държавна отговорност. Резултатите - дървени ваканции в училища, детски градини, болници, забавени заплати на учители и лекари, улици в мрак и мръсотия.
Финансовата децентрализация трябва да реши тези проблеми,
като въведе нов подход в съставянето на общинските бюджети. Идеята е публичните услуги, за които се грижат местните власти, да се разграничат на общински и държавни. Първите ще се финансират от собствените приходи на общините, а другите - от държавата чрез споделени данъци и субсидии.
С решение на кабинета се приеха стандарти за издръжка и за численост на персонала, по които да се изчисли колко средства са нужни за държавните дейности. Тези стандарти отразяват минимума, който трябва да се осигури във всяка община за издръжката на един ученик, на един болен, на работник в социалната сфера. Така например всяко дете ще има минимален достъп до образование, здравеопазване и култура - независимо дали живее на село или в София.
Необходимите пари за държавни дейности са определени според тези стандарти и ще бъдат осигурени с приходите от ДОД. Догодина те ще постъпват изцяло в местните каси. Но 35 от всичките 263 общини ще делят парите с бюджета, защото постъпленията от този налог ще бъдат по-високи от разходите, които трябва да направят за държавни дейности. На общините, където парите от данъка не стигат, ще се дават допълващи субсидии.
Общинските дейности пък ще се финансират от собствени приходи. Радикалното предложение тук, минало през парламента при първото четене на данъчните закони, е
общините вече сами да определят местните такси
- за смет, за детски градини, ясли, за ползване на пазари, тротоари, за добив на кариерни материали, за технически и административни услуги, за откупуване на гробни места и др. Местните власти например могат да определят такса смет според количеството боклук, на ползвател или пропорционално върху основа, определена от общинския съвет - данъчна оценка на имота, потребено количество вода, ток и др.
Таксите трябва да покриват разходите за предоставяне на услугите. Те могат да бъдат по-високи, ако и други субекти предлагат тези услуги, а по-ниски - ако общината прецени, че това е в обществен интерес и го въведе за сметка на приходите си. Общините ще решават дали да дадат облекчения за социално слаби, сираци, инвалиди и др. По-бедните общини, които имат ограничени източници на собствени приходи, ще бъдат подпомогнати от държавния бюджет.
Обобщено казано, идеята на финансовата децентрализация е общините да получат по-голяма свобода да генерират приходи и да ги разпределят според нуждите на региона. А когато гражданите отидат на избори, ще знаят, че кандидатите за местни управници, които поемат ангажименти пред тях, имат и реална възможност да ги изпълнят.
Големите проблеми обаче идват с практическата реализация на реформата. Бившият вицепремиер Костадин Паскалев, който е неин автор, неотдавна обяви, че тя
ще се проведе успешно, ако се изпълнят три условия
- до края на тази година държавата да покрие дълговете на общините, да се осигурят достатъчно пари за държавните дейности от бюджет 2003 и да се подобри финансовата дисциплина на общините. По всичко изглежда, че ще се изпълни само първото условие.
Финансовото министерство се ангажира да погаси поне 125 млн. лв. от неразплатените разходи на общините. Сега те са 158 млн., като ще се търсят възможности да се изчистят всички задължения. Големият проблем е, че с бюджета за догодина не се осигуряват пари за успешен старт на реформата. Защото държавата пак залага дефицит в общинските каси, този път от 130 млн. лв. Толкова пари не са осигурени за делегираните държавни дейности в образованието, здравеопазването и др. Този недостиг е за сметка на издръжката, която включва разходи за горива, ток, вода, медикаменти. Тя е осигурена наполовина. Изцяло са предвидени само парите за заплати и стипендии.
Залагането на този дефицит накара вицепремиера Паскалев да хвърли оставка и да обяви, че финансовата децентрализация е бламирана с бюджета за 2003 г. Това е и причината кметовете да протестират на висок глас. Според тях общините пак ще бъдат принудени да приемат бюджети с дефицити. Те не могат да орежат разходите за държавни дейности и ще са изправени пред риска да трупат дългове.
"Какво означава това?
Че през ден ще отопляваме училища, че през ден ще работят болниците
или социалните домове?", попита председателят на Националното сдружение на общините Венелин Узунов. Според него общините ще изпаднат в старата ситуация - безпаричие и чакане държавата да отпуска средства "на час по лъжичка".
Финансовият министър Милен Велчев обяснява заложения дефицит с изискването държавният бюджет да е балансиран. Той декларира, че покриването на този недостиг ще е първа грижа на ведомството му догодина. Само че допълнителни пари на общините ще се дават едва след средата на 2003 г., и то при условие, че има преизпълнение на приходите в хазната. В противен случай според министъра общините могат да покрият дефицита за сметка на собствените си приходи.
Този коментар на Велчев смущава поне по две причини. Първо, излиза, че държавата се ангажира да финансира собствените си задължения под условие. И кметовете с основание се притесняват, че дефицитът може да се окаже непокрит. Основателни изглеждат и опасенията им, че раздаването на допълнителни пари, както и в предишни години, може да се използва като средство за политически натиск преди местните избори. Освен това
министър Велчев май забравя, че смисълът
на финансовата децентрализация е точно в това - да се разграничат отговорностите на общините и източниците им за финансиране. Целта на реформата е да се прекрати практиката с общински приходи да се издържат държавни дейности и обратното.
Реална е опасността, ако общините бъдат оставени сами да кърпят финансовите дупки, да вдигнат драстично местните такси, за да реализират допълнителни приходи. Това пък ще удари по джоба гражданите и бизнеса.
Всъщност опасението, че повечето такси ще бъдат повишени драстично, ако общините получат правото сами да ги определят, бе налице и преди да лъсне проблемът с дефицита. Законът предвижда местните такси да са съобразени с разходите за услугите, които се предоставят срещу тях. Но нищо не гарантира, че това пожелателно условие ще бъде спазено.
Гражданите най-вероятно ще бъдат неприятно изненадани както от бъдещи увеличения, така и от отпадането на редица облекчения и отстъпки, които законът им е гарантирал досега. Например да не се взима такса за детска градина за деца на инвалиди, самотни родители и многодетни семейства или таксата да се плаща с 50% намаление за деца на студенти и войници.
Контратезата на кметове и експерти е, че общините няма да спекулират с новите си права, защото най-добре знаят какви са възможностите на хората в региона им и не биха се конфронтирали със своите избиратели. Но в ситуацията, в която са поставени, този иначе разумен подход ще бъде труден избор за повечето кметове.
А пак на местните приходи се разчита за повече капиталови разходи. Това е другият горещ проблем с общинските бюджети, който
противопостави коалиционните партньори НДСВ и ДПС
Хората на Доган подкрепят искането на кметовете субсидията от бюджета за инвестиции да бъде завишена поне с 30 млн. лв. От финансовото министерство пък твърдят, че общините ще имат повече собствени приходи и държавната субсидия може да се намали.
Че общинската реформа може да предизвика нови проблеми, сочат и опасенията на самите кметове. На годишната среща на местните власти стана ясно, че София и някои по-големи общини ще бъдат затруднени значително от новия подход на финансиране. Според зам. столичния кмет Венцеслав Николов собствените приходи на общината няма да стигнат за финансиране на всички общински дейности. В подобно положение вероятно ще се окажат и други по-големи общини, които досега са разчитали на приходи от големи фирми на тяхна територия чрез данъка върху корпоративните печалби. Те ще бъдат лишени от този приход, а са се ангажирали да предлагат на населението по-голям набор от услуги в транспорта, чистотата, културата.
Другото притеснение на кметовете е, че редица малки общини не са готови за по-голямата свобода, защото нямат административен капацитет, подготвени експерти, които да определят местните такси и да ги събират. Освен това няма откъде да реализират по-високи местни приходи. А 15-те млн. лв. субсидии, които държавата ще разпредели между кметствата за подпомагане на местните им дейности, ще са крайно недостатъчни, за да покрият големите неравенства между тях.
Ако тези опасения се окажат основателни, отново ще страдат най-вече гражданите.