Правителството избра отпускарските месеци за приемане на една от важните средносрочни програми за България - за децентрализацията (2010-2013). Хубавата новина е, че работата не тръгва за пореден път отначало. Тази 3-годишна програма поне засега: е част от голямата стратегия за децентрализация за 2006-2015; стъпва на постигнатото с първата програма (2006 - 2009); като че ли се радва на по-висока степен на обществено съгласие от много други области на публичната политика. Още по-хубавата новина е, че премиерът не изневери на позицията си като кмет за повече финансова самостоятелност на общините, след като мина от другата страна на фискалното кранче.

Но изглежда му предстои трудна битка с изконния (теоретично и емпирично доказан) стремеж на централната администрация да максимизира бюджета, който управлява. В резултат е на път да отпадне най-съществената мярка в одобрената програма - превръщането на част от републиканския данък върху доходите на физическите лица в общински данък. Става дума за въвеждането на



паралелен общински данък върху личните доходи:



например 3% върху данъчната основа на личния данък постъпва в общинския бюджет, а 7% - в републиканския бюджет. Това решение не е ново - допреди няколко години фирмите плащаха 10% общински данък върху корпоративния си доход, преди да начислят републиканския данък печалба.

Има и втори начин: държавата преотстъпва на общините дял (например 30%) от постъпленията от данъка върху личните доходи. И това не е новост: до 2003 г. на общините се преотстъпваше различен фиксиран процент от приходите от ДОД (преди реформата от 2003 г. беше 50%). С новото начало на децентрализация през 2003 г. се отиде на преотстъпване до размера на делегираните от държавата отговорности. Все едно да дадеш на детето си 20 лв. джобни и да го инструктираш с тях да плати и частния си урок, като знаеш, че урокът струва 25 лв. Така "преотстъпеният" данък се превърна в субсидия за недостатъчно финансиране на делегираните отговорности. И едва след 5 години бе наречен с истинското си име, като бе интегриран изцяло в общата субсидия.

И при паралелния, и при преотстъпения данък държавата се лишава от финансов ресурс в полза на местното самоуправление. Според МФ всеки процентен пункт от подоходния данък, превърнат от републикански в общински, струва към 200 млн. лв. Веднага трябва да направим уговорката, че този данък едва ли ще реши финансовите проблеми на общините. При 3% данък 600 млн. лв., разпределени между 264 общини според генерирания на тяхна територия личен доход, едва ли ще помогнат съществено. Особено пък на бедните общини с висока безработица. Той ще подобри възможностите на големите общини и най-вече на София. Поради което МФ контрира идеята с леви аргументи: че тя води към преразпределение на ресурсите в полза на богатите общини и задълбочава социално-икономическите различия, което наистина може да доведе до нежелани миграционни процеси и в крайна сметка до намаляване на благополучието на богатите общини.

Целта на паралелния общински данък обаче



не е нито социална, нито толкова фискална



Тя е преди всичко икономическа: да обвърже приходите в общинския бюджет с постиженията на местната власт в подкрепа на бизнеса и подобряване на бизнес средата. В момента, ако кметът иска икономическата му политика не само да създава заетост, но и да има фискална възвръщаемост, т.е. в крайна сметка да доведе до повече и по-качествени местни публични услуги, тя трябва да е насочена главно към увеличаване на недвижимите имоти - смяна на предназначение на земи, разрешения за строеж, сделки с общинска собственост. Единствената "печалба" за местната власт от подкрепата на бизнеса е чрез фирмената такса смет, в по-малка степен данък сгради и накрая патентния данък. Освен това, ако главните дивиденти за местната власт от подкрепата на бизнеса са социални (заетост) и политически (финансова подкрепа на изборите), естествено приоритет ще имат трудоемките производства и партийните фирми. Затова е необходимо икономическата политика на общината да носи и фискални плодове, които ще я правят по-независима както от централната власт, така и от корпоративни интереси. Данъците, пряко свързани с местната икономическа активност, сега отиват изцяло в централния бюджет.

Наред с икономическите не трябва да се подценяват и фискалните ползи от паралелния данък за централния бюджет. Общините имат информационни предимства по отношение на местната икономическа активност - професионални услуги (архитекти, зъболекари, лекари, забавления), и на доходи, свързани с недвижима собственост - наеми, строителството и т.н. Голяма част от тези данъци са негласно отписани от централната власт, тъй като разходите за тяхното събиране на централно равнище са прекалено големи спрямо приходите. Ако общините имат финансов интерес да събират тези данъци, общинският подоходен данък ще има положителен ефект и върху постъпленията на държавата, тъй като усилията на общините ще увеличат базата на ДОД. А ползата за държавата няма да е само от повишените приходи от ДОД, но и в



допълнително осветляване на осигурителен доход



Само този ефект ще е достатъчен да компенсира загубите на централния бюджет. Това са само краткосрочните ефекти на по-доброто събиране. Отделно са средносрочните положителни ефекти върху личния и осигурителния доход от повишената икономическа активност.

Има и трета опция - централната власт да прехвърли на общините не фиксирана част от ставката или от приходите, а облагането на онези доходи, при които общините имат информационни и административни предимства, т.е. които държавата по-трудно събира. Например, вместо НАП да се мъчи да събира 10% данък върху доходите от наеми, този десятък може да стане общински.

Каквато и да е структурата на новия общински данък, не можем да очакваме значителни приходи от него. Общините ще останат силно зависими от централните трансфери. Затова този данък не е алтернатива на преразпределението. Все едно да кажем, че вторият стълб в пенсионната реформа изтиква ДОО. Паралелният данък просто дава възможност на общините да вземат в по-голяма степен нещата в свои ръце. Тези, които не могат, няма да бъдат изоставени от държавата, но ще дължат обяснение на своите избиратели.



Общините също не са преодолели изкушението



да разчитат на държавната издръжка. За много от тях е по-удобно да карат на субсидия, отколкото да гонят недобросъвестните данъкоплатци, които са и избиратели. Те по-лесно намират начини да изкрънкат по-голяма субсидия, отколкото да вдигнат приходите от местни данъци. Вижда се, че местните власти не се възползват кой знае колко от дълго чаканото право сами да определят данъчните ставки (в рамките на определените в закона коридори). Малко общини се опитват да подобрят събираемостта, въпреки че данъците върху недвижимите имоти не могат нито да се укрият, нито да се избегнат. Не случайно френският Нобелов лауреат по икономика Морис Але предлага още в края на 60-те години всички публични приходи да се събират само от недвижимите имоти на базата на имотния регистър, а данъчни ревизори, инспектори и полицаи, които обслужват данъците върху дохода и потреблението, да се разпуснат.

Децентрализацията е прехвърляне на отговорности и на съответните ресурси. В условия на криза (и не само) централната власт е склонна да прехвърля повече отговорности, отколкото средства. Ако правителството успее да надскочи вродения си фискален егоцентризъм, ще види, че мерките за изход от кризата, ако са насочени към реалната икономика, ще сработят по-бързо през децентрализацията. А ако разчита на по-силна роля на държавата за излизане от кризата, тогава ще наблегне на централизацията. Дори този сценарий е по-добър от третия - да се прехвърлят на местната власт правомощия без ресурси.



*Авторът е председател на УС на Асоциацията за мониторинг на управлението, преподава "Публични финанси" в Нов български университет.