В средата на юни правителството обяви курс към ограничаване на бюрокрацията. Мотивите за тази кампания изглеждат безспорни - администрациите на централните и териториалните органи на изпълнителната власт предоставят общо 1422 услуги, за които се изискват 5985 документа.

"Самите ние си даваме сметка, че това е реална реформа и тя затова не се е случвала, защото трябва да се преодолява огромна съпротива на чиновници, администрация, включително и корупционни схеми по маса звена - нещо, с което ние сме свикнали като народ, но трябва това да го поправим", аргументира се тогава министър-председателят Бойко Борисов.

Служебният обмен на документи (или принципът once only) съвсем не е нова идея. "Административният орган не може да изисква предоставяне на информация или документи, които са налични при него или при друг орган, а ги осигурява служебно за нуждите на съответното производство" - това е законово правило от 2009 г., но то масово не се спазва, както и други разпоредби в този дух.

Реално различните служби превръщат гражданите в разносвачи на документи от една администрация в друга, включително между администрации в рамките на едно министерство. Безспорно е също така, че администрацията иска дублиращи се документи или удостоверяване на подразбиращи се факти. Както казва премиерът - личната карта се издава на основание акт за раждане, ето защо вторият не е нужен.



В практиката има и по-фрапиращи примери



Министерството на труда например изисква заверено от НСИ удостоверение за код на икономическа дейност. Този код не се присъжда, той се избира от самата фирма при регистрацията и НСИ само събира пари (размерът на таксата е такъв, че не оставя никакво съмнение за целта на услугата) за нещо, което МТСП може да си разпечата от страницата на Търговския регистър. Друг пример са декларациите, удостоверяващи истинността на документите, които се подават за всяко вписване в Търговския регистър - от смяна на управител до публикуване на годишен финансов отчет. Наличието на документ с подпис и печат е напълно ненужно, тъй като със самото заявление за публикуване деклараторът се ангажира с истинността на фактите и дори без изрична декларация носи наказателна отговорност, ако лъже.

Намаляването на административната тежест е част от по-широк кръг от мерки за по-ефективно регулиране. То трябва да се разглежда заедно с мерките за въвеждане на електронно управление, мерките за по-ефективно използване на данните, реформата на администрацията, оптимизацията и облекчаването на административните процедури, в това число (но не само) разрешителните режими.



Всичко започва от количеството и качеството на нормотворческата работа.



Предишното Народно събрание прие 336 закона през периода от октомври 2014 до февруари 2017 г., тоест за две години и половина. За сравнение наскоро британската кралица Елизабет Втора представи в реч пред парламента законодателна програма за двегодишен период, включваща 27 закона, включително осем за Брекзит.

Британците отхвърлиха членството в ЕС отчасти заради прекомерните регулации, които Брюксел налага. Действително, около две трети от законодателните промени у нас са оправдани с европейски изисквания. Но останалите са национална инициатива. Освен това много често необходимостта от хармонизиране се използва като повод за вкарване на поредните изменения на законите, които обикновено не са резултат от внимателно планиране, а реакция на конкретен казус или преписка. Вероятно броят на поправките, идващи от ЕС, също може да бъде намален. Някои промени например се налагат поради това, че европейските правила не са били въведени както трябва и Съдът на ЕС отсъжда срещу държавата. Такъв пример бе трудното въвеждане на данък "Уикенд".

Резултатът от тази активност на парламентаристите е плачевен. За 12 години Данъчно-осигурителният процесуален кодекс - документ, който засяга всеки бизнес в страната, е променян 59 пъти. Това силно затруднява работата на бизнеса, особено на малките фирми, които не разполагат с ресурс да следят законодателните промени.

Често измененията се дължат на буквално преписване на европейски изисквания, които се въвеждат по линия на най-малкото съпротивление, като всяко следващо звено прехвърля административна тежест. Много често държава възлага такива функции на работодателите (например във връзка с детските добавки), или на банките. Скорошни промени в ДОПК например станаха повод за поредната декларация, изисквана от банките, в която, между другото,



се налага да се декларира, че "лицето не е централна банка"



Количеството по правило е за сметка на качеството и не е случайно, че дефектите в законодателството зачестиха напоследък. Дори специалистите се объркват в многобройните, зле структурирани, още по-зле закърпени нормативни актове с многобройните препратки помежду им. Честите поправки водят до прекъсване на връзките и до вътрешни противоречия. Оценките за въздействие и обществените обсъждания са формални, често важни текстове се промъкват преди второто четене на закон, иницииран по друг повод. Последният пример е именно в сферата на административното регулиране - предстои парламентът да гласува мащабни промени в АПК, с които глобите за обжалване се увеличават до 90 пъти, без това да е преминало през обществено обсъждане.

Затова основното предизвикателство пред всеки опит за намаляване на административната тежест е да се направи тази диагностика на законодателството, като се проследят всички препратки, дублиращи се регистри, противоречащи си режими и прилагането на разпоредбите в практиката.

Намаляването на административната тежест е от категорията на пожелателното нормотворчество - една разширяваща се група



закони, които позволяват имитация на дейност



(в тази група, за жалост, скоро ще се включи и антикорупционният закон). Дори когато са водени от добри помисли, подобни нормативни актове не носят промяна, тъй като са лишени от механизми за прилагане.

Така например споменатият закон за ограничаване на административната тежест прокламира, че таксите трябва да съответстват на разходите за извършване на услугата. Това масово не се спазва (пример са таксите за лицензиране на туроператор или за въвеждане на ново лекарство). Но липсва орган, който да следи за приложението на законодателните идеи. Доколкото в закона има контролни механизми, те са вътрешноведомствени (изключение е правото на областните управители да контролират общините) или не са предвидени глоби, санкции или регресна отговорност за неспазване на повечето изисквания за намаляване на бюрокрацията.

Законът за електронното управление, Законът за нормативните актове, АПК и други нормативни актове и стратегии също съдържат ценни пожелания за намаляване на административната тежест. Така че въпросът не е в колко още стенограми и нормативни актове да се запишат правилото на служебния обмен на документи, мълчаливото съгласие или обслужване на едно гише, а кой ще контролира прилагането на тези принципи.

Очевидното решение на проблема с контрола - да се създаде нова агенция или да се възстанови министерството на държавната администрация, само по себе си няма да донесе промяна. В действителност страните от ЕС използват и двата подхода - централизиран и децентрализиран, което предполага обмяна на информация и взаимен контрол. Пример за централизиран подход например е белгийската Агенция за административно опростяване.

Възможна е и комбинация от двете - например централизирано звено, което да се занимава с електронното управление, тъй като е нужен единен стандарт, за да си "говорят" регистрите, но неговите компетенции няма как да включват контрол за размера на таксите или нарушение на друг от пожелателните принципи.

Но ако то не е подкрепено с други механизми, оптимизация на процесите и реална електронизация,



само ще добави още едно ниво на бюрокрация



Практиката на други страни, които са предприели мерки за по-ефективна администрация (Великобритания е европейски шампион, но интересен опит имат още Холандия, Австрия и Финландия), показват, че технологиите и по-активното взаимодействие с гражданите и бизнеса осигуряват широки възможности.

Възможно решение на проблема с контрола трябва да се търси при тези, които имат по-голям интерес за спазване на законите за намаляване на административната тежест - гражданите и бизнеса. Това включва най-малко два механизма:

- съдебен контрол. В противовес на неявната тенденция, която се налага напоследък, следва да се предвидят символични такси за обжалване на актове и процедури за несъответствие на разпоредбите на законите за намаляване на административната тежест. Доколкото обжалването (например за неспазване на срокове или незаконен лицензионен режим) е по-скоро в обществен интерес, не съществува риск от злоупотреба с право.

- обратна връзка и подаване на сигнали. Това изобщо не е развито в нашата администрация. Както и друг път сме писали, няма система за събиране и анализ на отзиви на потребители, съответно няма и механизъм за обвързване на финансовите стимули за администрацията с индикатори за изпълнение и оценките на потребителите.

Но за да се стигне дотам, е необходим внимателен преглед на процедурите, който да бъде извършен не само от администрацията, както предвижда правителството, а с привличане на всички заинтересовани страни и тестове в реални условия.



Кой да свърши черната работа по детайлите?



Дори бегъл поглед върху съществуващите у нас процедури и регистри показва, че за много административни структури намаляването на бюрокрацията ще бъде далечна мечта. Около една трета от регистрите са хартиени, а само 8% са интегрирани помежду си. У нас съществуват над 1000 режима, въведени от различни администрации, според справка от административния регистър. В същото време последният доклад за администрацията показа, че 44.36% от ведомствата нямат система за управление на база данни, а 64.76% нямат системи за управление на документи, потоци и съдържание през интернет. Дори 15.56% от администрациите нямат система за документооборот.

Въпреки че повечето администрации имат харта на клиента, ред за разглеждане на жалби и пр., само 65 администрации (от 559) са внедрили управленска система, която предоставя информация за наблюдение на потреблението на услуги. Но въпреки това изискването за еднократно събиране на информация и служебния обмен е залегнало в закона за електронното управление и останалите нормативи. Проверката за това кой и как спазва този принцип вероятно ще е по-трудната половина от работата.



Трите фази



Служебното събиране на документи е само един от принципите за намаляване на бюрокрацията и по-ефективното администриране. Критичните области тук включват обмяната на данни и осигуряването на качеството на данните. Това не са само технически въпроси като мрежова архитектура, но засягат и избора между събиране на данни на едно място или обмяна на данни между различните бази. Оттам нататък трябва да се определи отговорността за качеството на данните, тяхното съхранение и актуалност. Следващият въпрос е стандартизирането на данните и формулярите, което отново не е само технически въпрос, а трябва да бъде подкрепено на законодателно ниво. (Таксономията е важна - леки разлики в названието на един документ или дори поле водят до създаване на изцяло нов документ.) Добра практика от опита на Дания, Холандия и Естония е да се позволи на потребителите да коригират данните за себе си (например ако забележат, че партида се води на неактуален адрес). В Естония също така не само позволяват на потребителите да следят своите данни, но и да виждат кой орган ги е използвал - идеята е, че това повишава доверието.

Доклад на EY, изготвен по поръчка на Европейската комисия през 2014 г., идентифицира следващите две фази - Опростяване и персонализация и Дигитално по подразбиране.

Опростяването включва намаляване на съдържанието на формулярите, ограничаване на честотата на подаване на декларации и отчети и дори предварително попълнени типови формуляри. Пример за опростяване е принципът, възприет във Великобритания да се подават нови декларации само когато има промяна в заявените обстоятелства (контрапример е практиката на Главна инспекция по труда у нас).

Стратегиите в тази втора фаза включват координация между институциите, разпределение на отговорности, стандартизация, анализ за това къде и как се използват административните услуги.

За да се постигне това, трябва се проследят стъпките на всяка една услуга (да се влезе "в обувките" на потребителя). Проучванията са важна част - отново в Дания имат опита да изследват дали потребителите разбират процедурите.

Дигитално по подразбиране пък означава, че електронното обслужване е задължително, освен ако няма уважителна причина за обратното. Електронното управление - без да е панацея, е един от най-мощните инструменти за намаляване на административната тежест. То пести време както на бизнеса, така и на администрацията. Някои го осъзнават - НАП например демонстрира силен интерес да развива електронните си услуги. Въпреки това - именно защото е-управлението не е панацея, административната тежест в областта на облагането и времето за плащане на данъци са едни от най-високите в ЕС, както показват доклади на ЕК и класацията Doing Business.

Проблемът като че ли е, че мерките за насърчаване на електронното управление са предимно технически. Те са свързани предимно с процедури за обмен на данни и документи и интеграция, спецификации, протоколи. Необходимо е обаче да се променят правилата (включително законите) и принципите на работа в администрацията. В много други структури обаче е налице силна съпротива срещу мерките за намаляване на административната тежест.



Източници на съпротива и други трудности



Повечето бизнес организации изтъкват като основен проблем местните регулации. Лишени от финансова самостоятелност, общините имат силен стимул да товарят бизнеса с такси. А за да оправдаят таксите, те трябва да предоставят услуга или да въведат разрешителен режим. Често тези режими са на ръба на закона, който казва, че местните власти нямат право да си измислят лицензи.

Друг източник на съпротива - по-специално срещу дигиталната трансформация, са самите служители, за които рутината създава удобство. Ето защо мерките за намаляване на бюрокрацията и по-ефективно управление изискват да бъде заделен и ресурс за преквалификация и обучения на чиновниците.

Въвеждането на електронно управление би трябвало да доведе до съкращаване на работни места, което е друга причина за съпротива. Освен това съществуват и обективни пречки пред служебната обмяна на информация и опростяването на процедурите.

На първо място, трябва да се прецени защитата на личните данни и на друга чувствителна информация, когато службите обменят информация помежду си. Не е достатъчно лицето да се съгласи администрация А да получи данни от администрация Б, трябва да има правила срещу злоупотреба с лични данни, търговски тайни и пр. от служителите в администрация А. Съществуват добри практики по този въпрос (например системата за електронни обществени поръчки в Белгия, която е със споделено управление).

На второ място, трябва да се предвиди отговорност за уязвимости, които могат да изложат на риск данните в регистрите. Това изглежда подразбиращо се, но голяма част от администрацията (и то не само местните власти) използва стар софтуер и е съмнително, че е готова за пълна дигитализация. Смущаващо е например, че при близо 130 хил. компютъра в администрацията (вкл. общините) едва 89 хил. са с инсталиран антивирусен софтуер.

Друга пречка е, че засега финансовите стимули (възможност за таксуване) са в полза на запазване на съществуващите режими. Внедряването на решения, облекчаващи гражданите и бизнеса, е свързано с допълнителни разходи, което - особено в малки администрации - може да не се "изплати". Това трябва да се преодолее чрез по-целенасочено използване на Оперативна програма "Добро управление".

В крайна сметка намалявянето на административната тежест ще бъде успешно, ако бъде обвързано със стимули и санкции.