|
Правителството успяваше да намери пари за всички и за всичко - за спокойния живот на държавната администрация (и за охолното благоденствие на високите й етажи), за оцеляване на образованието и здравеопазването, за обслужване на държавния дълг, за реформите в отбраната, сигурността и т.н.
Извън задължителните харчове, кабинетът неведнъж удряше спасителни финансови инжекции на закъсалите общини и на заплашения от продънване бюджет на държавното осигуряване. Нещо повече. Властта така си правеше сметката, че ежегодно намираше извънредни пари и за популистки подаръци, с които да впечатли електората - 13-а заплата, пенсионерски коледни добавки, замразени цени на ток и парно и други подобни "екстри".
На пръв поглед изглежда, че финансовият екип на Иван Костов е много добър и затова така умело върти държавната пара. Но това не е съвсем точно. Вярно, чиновниците правят перфектни бюджетни сметки. Толкова добри, че дори МВФ ги приемаше безрезервно. Все пак обаче безпроблемното запълване на всички разходни дупки в държавата е не толкова резултат на мъдри управленски решения, колкото на благоприятни обстоятелства. Това, че правителството успешно връзваше двата края през целия си мандат е следствие на само един факт -
четири години поред в бюджета се формираха огромни излишъци,
които то харчеше както намери за добре. Защото законът му го позволяваше. Единственото ограничение, което отчасти озаптяваше харчлъка на управляващите, бе условието гласуваният от парламента и одобрен от МВФ бюджетен дефицит да не бъде превишаван.
Как се формират излишъци, след като все още сме на опашката сред бившите соцстрани по икономически растеж, когато икономиката още се съживява от преживяната криза по време на последното социалистическо управление, а потреблението е потиснато до крайност? Как парите излизат вповече, след като всяка година при приемането на държавния бюджет управляващите отбиват исканията за раздуване на разходите за една или друга система с мотива, че всъщност пари няма?
Обяснението е във факта, че приходите в хазната редовно превишават първоначално предвидените размери. През годините тази тенденция на бюджетно благоденствие се развихри във внушителни размери. Тя може да бъде ясно проследена чрез отчетите за изпълнението на държавния бюджет, които изготвя министерството на финансите.
През 1997 г. приходите и помощите в републиканския бюджет бяха 3,143 483 млрд. лв. при първоначални очаквания за 2,650 036 млрд. Преизпълнението е с 493,447 млн. лв. През следващата 1998 г. постъпленията в хазната бяха разчетени на 3.558 945 млрд. лв., а достигнаха 4.449 542 млрд. лв. Преизпълнението бе в размер на 890.597 млн. лв. Същата бе картината и през 1999 г. Тогава постъпленията в бюджета достигнаха 5.199 291 млрд. лв. или с 681.730 млн. лв. повече от очакваното.
Своеобразен рекорд бе поставен през миналата година. Приходите и помощите в републиканския бюджет тогава възлязоха общо на 6.120 925 млрд. лв. Така за първи път
бе отчетено преизпълнение от близо един милиард лева
Точната цифра е 983.314 млн. лв.
Постъпването на повече приходи се превърна в трайна бюджетна практика. Твърде противоречиви са аргументите, с които тя се обяснява. Според експертите на финансовото министерство и според самия Муравей Радев текущи излишъци в хазната се формират, защото финансовата дисциплина непрекъснато се подобрява, все повече субекти (в това число и граждани, и фирми) доброволно плащат задълженията си, намалява делът на сенчестата икономика като повече предприемачи изваждат бизнеса си на светло и стават коректни данъкоплатци. Така събираемостта на налозите и на останалите бюджетни приходи се повишава и надхвърля първоначалните прогнози.
По принцип преизпълнението на приходната част на бюджета действително идва най-вече от по-високи данъчни постъпления. Най-драстичен скок спрямо очакваните нива бележат приходите от ДДС, данък печалба, данък общ доход, мита и акцизи.
Опозицията обаче обяснява по друг начин това преизпълнение. Според нейните финансови спецове правителството отчита подобрена събираемост, защото през последните четири години при гласуването на държавния бюджет
се залагат нереално ниски приходи
Прекалено се раздуват и някои разходи. Затова в един момент хазната се оказва препълнена от извънредни постъпления и от икономисани пари. Част от тях в крайна сметка отново се наместват като разход, но по по-специален ред, за който тепърва ще стане дума. Пак според експерти на опозицията, формирането на излишъци красноречиво показва, че данъчното бреме за гражданите и фирмите може да се понижи много по-драстично спрямо това, което бе направено през последните 4 години.
"Не можем да се караме на министъра, че е събрал повече приходи от предвидените. Но можем да му се караме, че не си е направил точен разчет - така че Народното събрание да разпредели очакваните постъпления", казва депутатът от ОНС Венцеслав Димитров. Според него в условията на спадащо потребление
излишъкът е нещо извънредно опасно,
контрапродуктивно, защото намалява възможностите на страната за икономически растеж. "Ако във вашето семейство децата умират от глад, вие ще си позволите ли да правите спестявания в банки? Не е ли престъпление към държавата, когато има толкова много бедни хора, ние да правим излишък", пита Димитров. Според него държавата може да си позволи да изземва по-голям финансов ресурс от икономическите субекти и да трупа извънредни приходи, когато икономическият растеж е твърде интензивен, когато икономиката прегрява и чрез излишъците трябва да се охлади, да се потисне интензивният ръст.
Само че у нас е точно обратното - ние трябва да стимулираме растежа, а не да го пресираме. Финансовият министър Муравей Радев отбягва тези критики, като ги обявява за едностранчив поглед върху ситуацията в страната. Според него формирането на излишъци и свиването чрез тях на бюджетния дефицит е правилна финансова политика в условията на влошен търговски баланс и дефицит по текущата сметка на платежния баланс.
Всъщност най-сериозният въпрос е не защо се отчита преизпълнение на приходите, а как се харчи то. В това отношение четири години
практиката е повече от порочна
Защото правителството само решава как да изразходва извънредните постъпления. То не съгласува действията си с парламента, нито търси неговото формално одобрение. Въпреки че точно депутатите гласуват първоначалните разчети на бюджета за съответната година, а с това определят и лимити на разходите по отделните пера.
Какво се получава на практика? През годината кабинетът преразпределя допълнителния финансов ресурс с постановления или решения. Мотивите, които стоят зад тях, най-често остават неясни. По този ред се вдигат заплатите на бюджетните служители, раздават се коледни добавки, подпомагат се общините. Но се правят и редица не съвсем обосновани харчове - за администрацията, за инвестиции, за ремонти, за командировки, за издръжка.
Парламентът разбира къде са отишли парите едва с отчета за изпълнението на бюджета за съответната година. Така той не може да осъществява контрол, а само следи чисто информативно процеса. Обществото пък в повечето случаи изобщо не разбира къде отиват "изцедените" от него средства.
Очевидно редът, по който извънредните постъпления се трансформират в харчове, е съмнителен, непрозрачен и предполага концентриране на твърде много министерска власт в една иначе парламентарна република. Той обаче не е незаконен. Още по времето, когато финансов министър е Димитър Костов, в законодателството е отворена една спасителна вратичка, която елегантно дава право на властта да преразпределя излишъците точно по този непрозрачен ред. Това е чл. 35, ал. 2 от Закона за устройството на държавния бюджет, която буквално гласи: "Министърът на финансите може да разреши допълнителни кредити, когато те са покрити от преизпълнение на собствени приходи и от разкриване на нови приходоизточници, без да се влошава балансът на държавния бюджет". Простичко казано, правителството може да харчи колкото си иска, стига да не наруши определения дефицит.
Точно
тази разпоредба бе атакувана пред Конституционния съд
от 61 депутати. Инициативата бе на депутата Венцеслав Димитров. Според него в момента е безсмислено парламентът да приема закон за държавния бюджет, след като в крайна сметка не се изпълняват нито приходите, нито разходите. "Не казвам, че министърът на финансите или премиерът харчат парите еднолично или си ги прибират. Но не питат Народното събрание. Например за данъчната администрация през 1999 г. са отпуснати 27 млн. лв., а са похарчени близо два пъти повече. Митниците също са похарчили повече. По същия ред и други системи. Това става, защото действащите процедури го позволяват", обяснява Димитров. Според него всеки извънреден разход трябва да става само с разрешение на парламента. Такава била практиката и в развитите западни страни.
Конституционният съд обаче попари очакванията порочната практика да бъда прекратена. С решение от 29 март той постанови, че правителството може да харчи повече средства от гласуваните в Закона за държавния бюджет без разрешение на Народното събрание. И отхвърли искането за бъде отменена ал. 2 от чл. 35 в Закона за устройството на държавния бюджет.
Според съдиите "напълно естествено" е бюджетът да не се изпълнява точно както в приходната, така и в разходната му част, защото - макар и приет от парламента, той се основава на прогнози. Пак според съдиите разпределянето на средствата трябва да става оперативно и ако всеки път е необходима и санкция на парламента, това би затруднило непосредственото изпълнение на бюджета.
Интересно е, че точно противоположната позиция заема един друг, също независим орган - Сметната палата. Когато парламентът прие отчетите за изпълнението на държавния бюджет през 1997, 1998 и 1999 г., председателят на одитната институция Георги Николов недвусмислено подчерта, че е крайно време тази практика да бъде преустановена като се вземе компромисно решение - финансовият министър да разпределя преизпълнението на приходите до определен процент, а средствата над този праг да се харчат с решение на парламента.
Засега това е само предложение. Дали то ще бъде претворено в законодателна норма, зависи от следващия парламент. И от това какъв ще е неговият избор - да поеме отговорността и да контролира извънредните харчове на държавни средства или да гласува по целесъобразност, в зависимост от цветовете на новата власт, и да остави, както досега, развързани ръцете на правителството.
|