"Колкото повече закони се прилагат,

толкова повече се размножават грабителите и бандитите"

Лао Дзъ, „Хармония" (VI в. пр. н. е.)





Измина месец, откакто бяха приети основно променените закони за концесиите и за обществените поръчки. Те са много по-подробни от предишните и по-голяма част от разпоредбите им влизат в сила от втората половина на тази година. Предприемчиви консултанти вече започнаха курсове за обучение по новите правила. Правилниците за прилагане и на двата закона все още се работят.

В обществото битува подозрението, че предимно чрез тези две процедури се шири корупцията и финансирането на управляващите партии. Но според мен няма пряка връзка между съответните закони и корупцията.



Притча за видове правила и тяхното спазване



В България битува мнението, че, първо, няма ясни правила и, второ, дори и да ги има - те не се спазват.

Всъщност обаче може да има прекрасни, добре разписани правила, които също да не ги спазват.

Такова ясно, но не и спазвано правило е т.нар. европейски пакт за стабилност. То изисква страните, присъединили се към него, да поддържат бюджетни дефицити под равнището от 3% от съответния брутен вътрешен продукт на страната. Но три големи страни с валута евро, някои от тях разработили и прокарали с авторитета си самия пакт, хронично не го спазват.

Очевидно е, че поддържането на бюджетни дефицити е вредно - то води до задлъжняване на съответните правителства, увеличаване на данъците и в крайна сметка до намаляване на благосъстоянието. Затова със или без особени правила, някои страни просто гледат техните правителства да не харчат за сметка на неполучени приходи (това представлява дефицитът) и да не налагат задължения на бъдещи поколения (каквито са държавните дългове). Иначе казано, те спазват правилото и без особени напъни.

В първия случай неспазването на правилата често води до опити за по-подробните им описания и по-строгото им налагане. Във втория случай правилата действат като „божи заповеди", по подразбиране.

Тук се проявява парадоксът на приемането на правилата и законите, разкрит вероятно за първи път от Лао Дзъ. В първия случай усложняването (на описанието) на правилата не води задължително до тяхното спазване. То няма и смисъл, защото „злонамерените" хора и правителства няма да ги спазват тъй или иначе. А ако те подразбират смисъла от правилата, то няма смисъл да бъдат подробно описвани и налагани по особен начин.

В първия случай правилата все повече започват да приличат на предписания. А колкото повече са предписанията, толкова повече трябва да са надзирателите по тяхното изпълнение.



Обща история на законодателството за концесиите и държавните поръчки



В България никога не се е обръщало внимание на едно важно обстоятелство, залегнало в същността на държавното отдаване (концесии) и държавното придобиване (поръчки).

Това е обстоятелството, че нито едното, нито другото не произтича от някакви особени права на държавата. Дори когато в конституцията има записани такива „изключителни права" - като „изключителна държавна собственост", „суверенни права" на държавата или „държавен монопол", те са един вид преотстъпени от избирателите и само временно упражнявани от сменящите се едно след друго правителства. Първичният деятел и собственик са избирателите. Техни са средствата, с които „държавата" поръчва и купува определени стоки и услуги. Техни са и елементите на средата, които „държавата" преотстъпва за ползване срещу заплащане. Правителствата действат поне на теория като представители или пълномощници на избирателите.

Тъй като в България това обстоятелство не се разбира, историята на концесиите и поръчките у нас е криво прилагане на основни и заявени принципи.

Първото следствие на това неразбиране е, че на избирателите като първични собственици и кредитори на държавните поръчки не се казва кой придобива правата на ползване и/или доставя стоките и услугите, при какви условия, цени и конкуренция.

От 1989 г. до 1995 г. нямаше разписани правила за концесиите, а от 1989 г. до края на 1996 г. нямаше и закон за държавните и общинските поръчки.

Второ, защото избирателите не биваха информирани, се създаде впечатлението, че така и трябва да бъде, че достъпът до информация е скъп и че е по-добре избирателите да остават разумно невежи, след като нищо тъй или инак не се променя към по-добро.

Трето, в така създалата се обстановка нито преди 1995 г., нито след това възникна спонтанна традиция избирателите да искат, а правителството да им дава информация. А защото не възникна традиция, не се появиха и ясни и подразбиращи се правила и практики, които да се спазват от избраниците и от органите на представителната демокрация.

Четвърто, за сметка на горното се появи желанието всяко правителство да прави свой закон за поръчките и всяко да приема свой вариант за процедури по повод концесиите.

В тази обстановка не е задължително поголовно да се злоупотребява с процедурите, а само от време на време и на едро. Засега най-големите случаи на неправилно (т.е. не според правилата) използване на концесионните процедури е отдаването без каквато и да е състезателна процедура на магистрала „Тракия". При поръчките - търсенето на инвеститор и одобрението на проект за АЕЦ „Белене". Общото между двата случая е, че правителството предполага, че обществото ще му позволи да наруши общите и писаните правила. И то наистина му позволява.



Нови процедури и стари проблеми



Правителствата работят с парите и собствеността на другите. Те се изразходват по-лесно и невнимателно, отколкото собствените пари. Освен това както и при хората, ако правителствата харчат тези пари за себе си, те могат да вземат повече за себе си.

Единственият начин да не се задействат подобни стимули е решенията и договорите, които сключва правителството, да са безусловно публични и доставчиците да се подбират при конкурентна процедура.

Онова, което прави новото законодателство и в двете области, е опит да се въведат тези процедури заедно с европейското законодателство, част от което също е ново. По-добре късно, отколкото никога.

В областта на публичността има значителни подобрения. От миналата година действа електронният регистър на агенцията за обществени поръчки и той постепенно се запълва. Но понеже традицията е с всяка нова административна структура историята да започва отначало, няма връзка между информацията за процеса на поръчки отпреди създаването на агенцията през октомври 2004 г.

Аналогично на процедурата при поръчките законът за концесиите регулира (дори по-подробно) концесионния регистър. Доколко той ще бъде удобен за ползване от публиката - засега е трудно да се каже. Начинът на работа ще бъде определен от правилника за прилагане на закона и от методическите указания за прилагането му, издавани от Министерския съвет. Но е ясно, че той ще бъде публичен, в електронен вид, че в него ще присъстват условията, т.е. "основните права и задължения на страните по договора" за концесия. Впрочем това задължение за водене на регистър и обявяване го имаше и досега.

Цените за придобиване на права, изглежда, също няма да са тайна. Други обстоятелства могат да бъдат скрити от публиката, но това е друга тема.

Практически се уеднаквяват начините за провеждането на процедурите при концесиите и при обществените поръчки: отворена, ограничена, електронна процедура и процедура на т.нар. състезателен диалог. При първите три процедури може да се очаква подобряване на публичността и даже опростяване на кандидатстването и свързаната с него документация. Всичко зависи от практиката, която ще създават и изискват нормативните актове и инструкциите, чрез които ще се прилагат законите.



Философията на грабежа



Опозицията не успя да се пребори да отпадне състезателният диалог. Формалното основание за въвеждането му като начин на концесиониране и поръчки е присъствието на тази процедура в правилата на ЕС.

Тази нова за Европейския съюз процедура произтича най-вече от политически решения за ограничаване на доставчици от страни, които не са членки на съюза, и то предимно в области като военната индустрия, аеронавтиката и др., до проекти на самия съюз (не толкова на държавите членки).

В българската традиция обаче този диалог напомня и донякъде изцяло повтаря процедурата "преговори с потенциален купувач", използвана при приватизирането на около 85% от държавните предприятия. Нововъведението е, че сега тя е описана в закон и е известна на всички участници.

В общия смисъл ограниченията за разполагане с пари на другите са необходими и задължителни. Целта им е да доведат до по-големи спестявания на разходи от публични източници и до по-високи стандарти на прозрачност и отчетност за вземането на решения.

В българската традиция тълкуването е обратното: ограниченията спрямо ползването на пари на другите погрешно се смятат за либерални. Но те са такива само в смисъла на свободата на грабежа. Ако тази философия не бъде изоставена, прилагането на двата закона няма да подобри сегашното положение.