Предстоящите поправки на конституцията родиха множество противоречиви оценки. За едни те са ключът за последната врата в преддверията на Европа. За други тяхното съдържание е в диапазона от тривиалното и излишното до вредното. Като във всеки по-разгорещен дебат малцина забелязват, че може и двете страни в него да се окажат прави. Ако през 2007 г. все пак станем пълноправни членове на ЕС, много вероятно е тези промени да бъдат забравени като поредната подправка, накарала Европа да преглътне набързо родните управленски гозби. А това със сигурност ще бъде жалко, защото тези промени съдържат сериозен положителен потенциал по отношение на съдебната система.

Конституцията като основен закон на държавата задава общи насоки - тя не може да разпише в детайли всички конкретни институционални решения и практики, които могат да гарантират следването на тези насоки. За да е смислена, всяка една конституционна поправка трябва да артикулира нова идея, както и да предвижда възможности тази идея да бъде реализирана. Третата поправка на конституцията, която се обсъжда в момента, е носител на положителна новост: тя предлага въвеждането на по-голяма прозрачност, отчетност и отговорност на ръководителите на съдебната система за управленската политика, която водят. Инструментите, предвидени за реализирането на тази цел, са основно три: изслушване на годишни доклади от парламента на председателите на върховните съдилища и главния прокурор, възможност за импийчмънт от парламента на тези висши магистрати и по-широки права за правосъдния министър при формирането на дисциплинарната и бюджетната политика на съдебната власт.

Критиците на поправките са прави в това, че ако реформаторските усилия се изчерпят с промяната на конституционната арматура,



ефектът им ще

бъде незначителен



Парламентът може просто формално да изслушва ежегодно три доклада, пълни с нищо незначещи цифри; импийчмънтът може да си остане неизползвана конституционна екзотика, която заедно с по-широките правомощия на правосъдния министър е възможно да бъде анулирана от Конституционния съд след евентуалното ни членство в ЕС.

Критиците обаче грешат, като изключват възможността третата поправка да даде конституционен тласък на сериозни реформи, обхващащи не само законодателството, но и парламентарната практика и управленския манталитет както в законнодателната, така и в съдебната сфера. Вярно, сигналите за едно такова развитие са противоречиви. Но за момента като че ли си струва да се даде известен кредит на доверие на реформаторите, както и да се оказва натиск върху тях да развият добрите конституционни идеи така, че да имат и практически ефект.

Никоя процедура за отговорност не може да бъде ефективна, ако не се знае предварително какво е разпределението на правомощията между отделните властови органи. Колкото и парадоксално да звучи, в нашата съдебна система не всичко е ясно в това отношение. Смисълът на новите поправки е най-висшите магистрати да дават отчет и да отговарят не за решенията по конкретни дела, а за движението на процедурите като цяло. Това включва широк кръг въпроси, между които тези за времетраенето на съдебните и досъдебните процеси, натовареността на съдилища и магистрати, успеха в борбата с особено опасни престъпления, консистентността на издадените присъди и решения, ефекта на правораздаването върху групи с неравностойно положение, дисциплинарната политика и справянето с корупцията вътре в магистратурата и т. н.

Намерението парламентът и обществеността да бъдат запознати с политиката в тези области е безспорно добро. Проблемът е в това, че главният прокурор и председателите на двете върховни съдилища нито поотделно, нито заедно



разполагат с

цялостна информация



по всички въпроси, споменати по-горе. Отговорността и информацията в нашата съдебна система е разпръсната по звена и инстанции по начин, който прави създаването на цялостна картина за системата невъзможна. Така например председателите на върховните съдилища отговарят само за своите институции и разполагат с информация най-вече за тях, но не и за мрежата от съдилища в страната. Главният прокурор има представа основно за подопечната си институция, както и за наказателните дела в съдилищата. От друга страна, министърът на правосъдието и ВСС събират информация за действието на системата като цяло, но докато първият не разполага с управленски правомощия по отношение на съдилища и прокуратура, то ВСС действа в тясна рамка - най-вече като дисциплинарен орган на системата. Освен това съветът не е длъжен да се отчита пред парламента. В резултат имаме разпокъсване на информация, механизми на отчетност и правомощия, които всъщност водят до размиване на отговорността.

Не е чудно, че при така действащата система някои важни въпроси, като например този за точната продължителност на съдебните дела, изобщо не могат да намерят отговор - такава информация не се събира. Всяко звено в системата по принцип следи продължителността на своите дела - при прехода от един съд в друг обаче сметката се загубва. На всичко отгоре повечето дела се унищожават пет години след архивирането им, което просто означава, че институционалната амнезия сравнително бързо заличава следите на съществуващите проблеми и прави извличането на по-дългосрочни управленски изводи невъзможно.

Тези куриози показват, че ефективността на третата поправка на конституцията зависи най-вече от намирането на такава форма на отчетност от страна на висшите магистрати пред парламента, която надскача сегашната разпокъсаност на информация и правомощия и предоставя на обществеността една



цялостна картина за

съдебната система



За да стане това, един от вариантите е чрез председателите на върховните съдилища и министъра на правосъдието ВСС да внася в парламента отчет за цялата съдебна система, който допълва отчетите за ВКС и ВАС. Като към този цялостен отчет се добави и отчетът на главния прокурор за досъдебната фаза, депутатите ще получат възможност да отправят въпроси за дейността на системата като цяло, а не на отделни нейни звена.

Затова първа крачка към ефективността на поправките трябва да бъде преодоляването на сегашната разпокъсаност на отговорности и информация - висшите магистрати, министърът на правосъдието, а чрез тях и ВСС трябва да предоставят на парламента цялостна управленска картина за системата, а не пъзел, в който депутатите да се загубят. Текстът на третата поправка не дава автоматично гаранция срещу подобно развитие - необходима е много работа на ниво законодателство и промяна на управленски практики, за да бъде то избягнато.

Сигурен белег за обезсмисляне на реформата би било едно



формално отношение

на депутатите



към докладите на магистратите. Смисълът на поправката не е в това парламентът да отделя половин ден годишно в изслушването на захаросана статистика, а да се превърне в инструмент за мониторинг на ефективността на съдебната система. За постигането на тази цел са необходими редица условия. Първо, парламентът трябва да натрупа капацитет за такава оценка, като формира съответни комисии и привлече експерти, които да го запознаят с набираната към момента информация, анализират нейното значение и т. н. Второ, далеч преди изслушването на докладите парламентаристите трябва да дадат заявка за това каква информация точно ще изискат - искат ли информация за определени типове дела - като тези за корупция и организирана престъпност например, искат ли информация за консистентност на присъди и решения и т. н. Ако направят това упражнение, депутатите веднага ще установят информационната оскъдица за дейността на съдебната система. Те веднага биха забелязали например, че митологичната единна информационна система още не съществува, а и че скоро няма да бъде въведена въпреки сериозните средства, похарчени за нейното разработване, и въпреки съществуването на „пилотни" компютризирани съдилища. (Хубав парадокс например е, че няколко различни модела на такава "единна система" са приложени в различни съдилища.) Към този проблем трябва да се прибави и липсата на официални изследователски институти, разработващи методика за набиране и анализ на данни. В резултат депутатите ще осъзнаят, че дори и да искат,



висшите магистрати не

могат да дадат отговор



на редица въпроси за системните ефекти на дейността си. Така че една ефективна мониторингова схема от страна на парламента би изисквала активното му участие при разработването на показателите, около които ще бъдат оформени ежегодните доклади на висшите магистрати. Парламентът трябва да осигури и средства за набирането на нужната информация, ако такива не са предвидени в бюджета на съдебната власт, или пък да упражни строг контрол, ако средства има, но те не са били изразходвани по предназначение. Без такава подготовка отчитането би минало като разговор между глухи. Тази подготовка не е задължително да се разписва в конституцията, но от сега трябва да се каже, че без нея смисълът от поправките се загубва.

Нека да допуснем, че парламентът вземе на сериозно своите нови мониторингови задължения, както и че магистратите успеят да се справят с разпокъсаността на информация и отговорности. Скептикът би казал, че изслушването на доклади и задаването на въпроси пак би останало формалност, ако парламентът не може да наложи решения на висшите магистрати и не може да ги отстрани от длъжност (специално в случая с главния прокурор). Скептицизмът тук не е обоснован обаче. Докладите ще дадат публичност на формирането и изпълнението на управленската политика на висшите магистрати. И политическата класа, и обществеността ще бъдат много по-наясно с проблемите и възможните решения и ще могат да реагират индиректно: чрез меки средства - като обществено доверие в системата, или по-твърди средства - като бюджетна политика. Крайната цел е да се въведе един външен мониторингов механизъм на съдебната система, подобен на този, изпълняван от Европейската комисия сега. Ако това стане, бихме могли да говорим за успех на третата поправка, а не за поредната подправка към и така ароматния ни управленски тюрлюгювеч.